Budżetowe akrobacje

Miasto 14 stycznia 2020 Wydanie 2/2020
Budżetowe akrobacje

Wciąż jeszcze trwają prace samorządów nad budżetami na rok 2020. W wielu przypadkach próba zbilansowania zysków i strat i dopięcia budżetu stanowi dla włodarzy miast i gmin karkołomne przedsięwzięcie. Skąd zabrać, a gdzie dołożyć? Bo przecież – i to już wiadomo na pewno – na wszystko z pewnością nie wystarczy.

Sytuacja finansowa samorządów nie jest łatwa: rosną potrzeby, a wraz z nimi wydatki, które trzeba sfinansować. Choć nie mamy jeszcze pełnych danych odnośnie wykonania planów budżetowych za rok 2019, to z analizy danych przedstawionych w wieloletnich prognozach finansowych na rok 2020 i kolejne wynika, że samorządy planują znaczne ograniczenie wydatków majątkowych, w tym wydatków na inwestycje. Skąd ta ostrożność? Przecież od roku 2014 sytuacja w większości samorządów uległa znacznej poprawie, a jak pokazują dane finansowe ich dochody ogółem wzrosły – i to znacznie. Kolejne działania rządu, wprowadzające dodatkowe finansowanie (m.in. Fundusz Dróg Samorządowych czy Fundusz Przewozów Autobusowych), jeszcze tę sytuacje poprawiły. Problem w tym – że choć dochody gmin rosną, to jednak nie tak szybko, jak koszty, a nadchodzące w tym roku zmiany mogą znacznie utrudnić zachowanie już nie tyle nawet nadwyżki, co płynności finansowej niejednej gminie. Rok 2020 przyniesie bowiem spory wzrost kosztów spowodowany zwiększeniem luki finansowej w subwencji oświatowej, skokową podwyżką wynagrodzenia minimalnego przy wyłączeniu z niego dodatku stażowego, czy planowanym znacznym wzrostem cen energii. Do tego dochodzą zmiany podatkowe, które również będą oddziaływały na płynność finansową samorządów.

Zmiany podatkowe

Chodzi oczywiście o zerowy PIT dla młodych oraz obniżenie stawki PIT z 18 do 17 proc. To przede wszystkim te zmiany wywołują niepokój o wysokość przyszłych dochodów samorządów. Ale nie tylko. Wpływać na nie będą również zmiany w zakresie zmian ustawowych w podatku od nieruchomości, czy opłatach za użytkowanie wieczyste, które skutkować będą dla budżetów w przyszłym – 2021 roku. Planując budżet na rok 2020 włodarze wraz z radnymi muszą mieć więc świadomość, że w przyszłym roku wcale nie będzie łatwiej.

Czy zmiany w obrębie PIT faktycznie wywołają duży ubytek w dochodach gmin? Według rządowej oceny dochody z podatków rosną z każdym rokiem, zatem budżety samorządów jeszcze zyskają. Według ministra Kwiecińskiego dzięki poprawiającej się sytuacji gospodarczej i związanym z tym wzrostem dochodów z podatków samorządy nie odczują znacznie tej straty. Tyle, że póki co jest to tylko prognoza - na ile się sprawdzi? – nie wiadomo. Jeżeli w wyniku zmian podatkowych dochody samorządom nie spadną, to z całą pewnością wzrosną w mniejszym stopniu, niż miałoby to miejsce, w sytuacji gdyby zmian podatkowych nie było. Poza tym obecna, dobra sytuacja, w dużej mierze zależy to od koniunktury gospodarczej, a ta może ulec pogorszeniu. Wówczas zmiany z pewnością będą dużo bardziej odczuwalne.

Wyższa pensja minimalna

Zarówno decyzja odnośnie podwyżek dla nauczycieli, tak i kwestie płacy minimalnej – to zmiany, które są pozytywnie oceniane w odbiorze społecznym. Z jednej strony cieszą, z drugiej jednak mogą stanowić dla samorządów poważny problem. Ustanowienie minimalnego wynagrodzenia na poziomie 2600 zł może bowiem oznaczać znaczny wzrost kosztów wynagrodzeń pracowników w sektorze samorządowym - średnio nawet o 800-900 zł. Pensje trzeba będzie podnieść oczywiście nie tylko urzędnikom, ale i wszystkim pracownikom komunalnym. Wpłynie to również na wzrost kosztów robót publicznych – do których samorządy zatrudniają pracowników wg. najniższych stawek oraz na wzrost kosztów usług wykonywanych dla samorządów przez firmy zewnętrzne na rzecz mieszkańców.

Według większości ekonomistów zarówno większe pensje, jak i zmiany z podatkach wpłyną na zwiększenie ruchu w gospodarce. Dzięki temu wzrosną dochody z podatków PIT, CIT i VAT i akcyzy, z tym, że dwa pierwsze zasilają samorządy tylko częściowo, a dwa kolejne wpływają wyłącznie do budżetu państwa, a nie budżetów samorządowych.

Wzrost kosztów

W 2020 r. wraz z płacą minimalną i podwyżką za energię elektryczną wzrosną ceny wszystkich inwestycji miejskich i zamawianych przez miasta usług. Odczuwalne może być to szczególnie w przypadku realizacji usług budowlanych, które już kolejny rok z rzędu cechować będzie wysoki wzrost cen. Przekłada się to bowiem i na wielkość wydatków inwestycyjnych i na relacje między wysokością wydatków inwestycyjnych, a tym, co realnie samorządy mogą za nie zrobić. Innymi słowy: za te same pieniądze, zrobimy po prostu mniej.

Trudno przewidzieć, jak wpłynie na samorządy wzrost cen energii, którego w momencie uchwalania budżetów na rok 2020 samorządy jeszcze nie znają. Większość samorządowców obawia się jednak, że opłaty za prąd mogą dotkliwie wpłynąć na kondycję budżetu. Rachunek za prąd samorządu to nie tylko oświetlenie budynków urzędu, ulic, czy miejsc użyteczności publicznej, ale również szkół, przedszkoli, czy żłobków.

Jeśli – jak przyjmują niektórzy analitycy – wzrost dla tej grupy odbiorców kształtował się będzie na poziomie nawet 60 proc., to taka podwyżka z pewnością odbije się na ograniczeniu podejmowanych przez samorząd inwestycji. Stąd też niektórzy włodarze już teraz szukają rozwiązań (jak choćby wymiana żarówek na energooszczędne), pozwalających na obniżenie kosztów i teraz i w przyszłości.

Luka oświatowa

To kolejny – i bez wątpienia – szczególnie dotkliwy dla samorządowych budżetów czynnik: wzrost kosztów w oświacie. A dokładniej: nie tyle sam wzrost kosztów, co coraz większe rozmijanie się subwencji rządowych na oświatę z realnymi kosztami ponoszonymi przez gminy – czyli tzw. luka oświatowa. W latach 2017 i 2018 – zgodnie z „Raportem o finansowaniu oświaty w Polsce” - wzrosła ona z 17,7 mld zł do 23,4 mld zł. Co więcej, pozostaje jeszcze kwestia zagwarantowanych podwyżek dla nauczycieli. Istnieje obawa, że ich realizacją zostaną obciążone właśnie samorządy.

Jak wskazuje Ministerstwo Edukacji Narodowej: poziom wydatków ponoszonych przez samorządy na oświatę jest „konsekwencją podejmowanych przez te jednostki szeregu decyzji w zakresie systemu organizacji szkolnictwa w swojej jednostce, np. liczba szkół, liczba oddziałów w poszczególnych typach szkół oraz liczba uczniów w poszczególnych oddziałach, liczby (ale też struktury w podziale na stopnie awansu zawodowego) zatrudnionych w placówkach nauczycieli, regulaminów wynagradzania nauczycieli na terenie danej jednostki”. Innymi słowy to w kwestii, ale i interesie samorządów jest taka organizacja placówek edukacyjnych, by niwelować niepotrzebne koszty. Budżet państwa nie może subwencjonować wszystkich kosztów funkcjonowania sieci szkolnej, która została ukształtowana decyzjami lokalnych władz samorządowych. Samorząd ma prawo utrzymywać dwie placówki z małą ilością uczniów – zamiast przekształcić je w jedną – ale rząd pieniędzy mu do tego nie dołoży.

W poszukiwaniu oszczędności

W obliczu nadchodzących zmian prezydenci miast, burmistrzowie i wójtowie nie mają łatwego zadania: jak zrealizować wszystkie zamierzone przedsięwzięcia, a jednocześnie związać przysłowiowy koniec z końcem? Włodarze i ich skarbnicy muszą szukać oszczędności. Tylko gdzie? Sposoby są różne i w dużej mierze zależą od obecnej kondycji miejskich finansów. Ci, którzy jeszcze nie są zadłużeni – biorą kredyty – dopóki wskaźniki nie są jeszcze najgorsze i są wypłacalni. Inni planują podniesienie czynszów za mieszkania komunalne, wzrost opłat za wodę i ścieki. Jeszcze inne samorządy ograniczają inwestycje czy dofinansowanie organizacji pozarządowych. Niektórzy – tak jak władze Krakowa – szukają oszczędności w zadaniach bieżących, rezygnując z wydatków i organizowania przedsięwzięć, które nie są konieczne. Inni – jak władze Ustrzyk Dolnych – podejmują szereg działań różnego rodzaju, takie jak: cofniecie dopłat do wody i ścieków dla mieszkańców, ograniczenie organizowanych wydarzeń kulturalno-sportowych, ograniczenie wymiaru czasu pracy pracowników, wstrzymanie jakichkolwiek remontów i zakupów publikacji książkowych do bibliotek. Cięcie kosztów to jedno, kolejna kwestia to podniesienie dochodów bieżących, na które decyduje się wiele gmin, czyli: podniesienie stawek w podatku od nieruchomości, wysokości czynszów, usług na basenie, czy w domu kultury.

W sytuacji poszukiwania oszczędności wszędzie, gdzie się da często ratunkiem dla budżetu okazuje się likwidacja lub przekształcenie szkoły, w której nie ma odpowiedniej liczby uczniów. A to dlatego, że oświata – z powodu wspominanej już luki oświatowej – to dla budżetów jedno z większych obciążeń. Żadnej gminie nie opłaca się dopłacać do wynagrodzeń nauczycieli, oświetlenia i ogrzewania budynku, który jest pusty. Aby zamknąć taką placówką potrzeba jest jednak zgoda kuratora oświaty – a ci nie zawsze się na to zgadzają.

Co z budżetem Myślenic?

Już w 2019 roku burmistrz Jarosław Szlachetka mówił o przyjętym właśnie budżecie, że odzwierciedla on sytuację finansową, jaką zastał po wygranych wyborach. Z uwagi na zadłużenie gminy nazywał go budżetem zaciskania pasa. Wiązało się to przede wszystkim z zaciągniętymi zobowiązaniami i inwestycjami, o których zdecydowano jeszcze w poprzedniej kadencji na realizację takich inwestycji jak Muzeum Niepodległości czy rewitalizację rynku. Mimo wszystkich trudności i szeregu nowych inwestycji, zeszłoroczny budżet miał się zamknąć na plusie i to z zachowaniem sporej rezerwy finansowej. To coś, o czym niektóre samorządy mogą tylko pomarzyć. Jak będzie w tym roku?

Na pewno także myślenicki budżet odczuje skutki luki oświatowej, która z każdym rokiem staje się coraz większa. Dla porównania w roku 2009 subwencja dla gminy myślenickiej wynosiła niewiele ponad 30 mln zł, a wydatki ogółem, jakie poniosła gmina wyniosły prawie 41 mln zł. Różnica jest, ale jeszcze nie tak duża. Jednak w roku 2014 mamy już subwencję w wysokości ok 33 mln zł, a wydatki przekraczające 59 mln zł, w roku 2017 nieco ponad 36 mln zł subwencji i ponad 66 mln wydatków. Jak widać, z każdym kolejnym rokiem luka nam się rozjeżdża coraz bardziej. Subwencja na rok 2019 wyniosła w gminie myślenickiej dokładnie 39.763.694 zł, a wydatki (łącznie ze świetlicami szkolnymi) planowane były na poziomie 78.297.645 zł. W roku 2020 subwencja ma wynieść 39.397.482 zł, natomiast planowane wydatki to kwota 80.706.868 zł (w tym rezerwa na cele oświatowe 300 tys. zł).

Oprócz subwencji, wydatki w obszarze oświaty pokrywane są z dochodów osiąganych przez gminę m.in z wpłat rodziców, dotacji z budżetu państwa na funkcjonowanie przedszkoli, najmów obiektów oświatowych czy zwrotów kosztów otrzymywanych od innych gmin, których dzieci uczęszczają do przedszkoli na terenie gminy. Dochody te jednak nie przekraczają kwoty 7 mln zł rocznie. Tym samym gmina na funkcjonowanie oświaty dołożyła w roku 2019 ze swojego budżetu ponad 31 mln zł, a w 2020 będzie musiała znaleźć na ten cel 35 mln zł. Przy czym: póki co w budżecie gminy nie zostały jeszcze zabezpieczone środki na zapowiadane w 2020 r. podwyżki dla nauczycieli.

Podobnie jak inne samorządy, również naszą gminę czeka seria podwyżek związana ze wzrostem cen za usługi, prąd, a także wynagrodzeń dla pracowników, w tym administracji i obsługi w placówkach oświatowych.

Sytuację utrudniają dodatkowo problem niedofinansowania tzw. zadań zleconych, czyli zadań realizowanych przez gminy w imieniu administracji rządowej. W przypadku Myślenic z budżetu co roku dokładamy do tego ok 700 tys. Coraz częstsze są przypadki, że samorządy próbują odzyskać te pieniądze na drodze sądowej. Podobnie jest w gminie Myślenice. Jak komentuje skarbnik gminy i miasta, Anita Kurdziel: „na ten moment wystąpiliśmy z pozwem przeciwko Skarbowi Państwa za jeden tylko rok – 2013 -  i jest to kwota 672.840 zł wraz z odsetkami. Nie wykluczamy dalszych działań obejmujących kolejne lata.”

Pozostaje nam jeszcze kwestia zadłużenia gminy, które na koniec 2019 r. wyniosło 135.493.162,01 zł. Zadłużenie to, choć w pełni kontrolowane i wygenerowane w związku z inwestycjami w latach poprzednich, w tym m.in w związku z realizacją projektu „Czysta woda dla Krakowa” również nie pozostaje obojętne dla obecnej sytuacji gminy oraz jej dalszych możliwości inwestowania. Tym bardziej, że założenia projektu nie zostały w pełni dotrzymane. Studium wykonalności zakładało bowiem, iż operator wytworzonego w projekcie majątku – Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji będzie odprowadzał do kasy gminnej zarówno czynsz dzierżawny jak i pełen podatek od nieruchomości, a z tych wpływów dokonywane będą spłaty zaciągniętych kredytów wraz z odsetkami. Tymczasem, nie dość, że gmina nie otrzymuje wszystkich zakładanych w projekcie “Czysta woda” wpływów, to wspomaga ze środków własnych spółkę MZWiK w bieżącej działalności – poprzez dokapitalizowanie, a w trosce o mieszkańców, dodatkowo z gminnego budżetu przeznacza się rocznie ok. 600 tys. zł na dopłaty do ceny wody.

Skoro zeszłoroczny budżet był tym od „zaciskania pasa”, to co będzie w tym roku? Czy wzorem innych samorządów zamrozimy nowe inwestycje, zlikwidujemy ulgi i podniesiemy opłaty, by spiąć budżet? A może włodarze znajdą inne, konstruktywne rozwiązanie? Tego jeszcze nie wiemy, ale odpowiedzi na te pytania przyniosą zapewne najbliższe tygodnie.

Marta Duszyk